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《能源法》离我们还有多远
发布时间：
2020-05-09 18:57
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《能源法》在能源改革中的作用是什么？
法学研究中，通常把能源法区分为广义的能源法和狭义的能源法。广义的能源法是调整能源生产、运输、储存、销售、利用等社会关系的法律规范的总称，不仅包括电力法、煤炭法、可再生能源法、节约能源法等，还包括国务院条例、部委规章和地方法规等规范性文件中规定的行为规范。狭义的能源法是指由全国人大或其常务委员会制定的以“法”为名的《能源法》，即能源法典。因此，目前正在公开征求意见的《能源法》只是狭义能源法，是广义能源法的一种表现形式。即使没有这部法律，也不等于我国没有能源法，不等于我国能源治理无法可依。
2020年《能源法(征求意见稿)》(简称征求意见稿)起草说明从三个方面论述制定《能源法》的必要性：一是推进“四个革命、一个合作”能源安全新战略的迫切需要；二是促进能源高质量发展的迫切需要；三是推进能源治理体系和治理能力现代化的迫切需要。
实际上，自2014年习近平总书记提出“四个革命、一个合作”能源战略以来，我国能源革命取得了丰硕成果。目前，我国风电、光伏装机容量世界第一，煤炭在一次能源消费结构中的占比从2013年的67.7%下降到2019年的57.9%，油气、电力、风电、光伏都走出国门在全球开展各种形式的合作，电力、油气等行业改革在党中央系列深改意见指导下稳步推进。
2015年，国务院立法工作计划把能源法列为第一类——全面深化改革和全面依法治国急需的项目中的第一件。立法工作计划对这类项目的描述是“为贯彻落实全面深化改革、全面依法治国重大决策部署，党中央、国务院确定的立法项目”，定位非常高，但在具体落实方式上是“要根据改革进程和改革方案，条件成熟的及时办理，尽快完成起草和审查任务”。也就是说，能源法非常重要，但具体内容要根据改革进程和改革方案确定，什么时候出台要看条件是否成熟。《能源法》最主要的作用不是引领改革，而是贯彻落实改革，为能源行业治理提供法律依据。目前，我国能源行业正处于转型和“革命”之中，尚存在许多不确定性，此时出台能源法，有些重要内容无法落笔，有些仍需改革的项目可能会因法律影响进度。因此，目前是否是能源法出台的最佳时间有待商榷。
时隔13年，两版征求意见稿有何不同？
2005年国家启动《能源法》立法工作以来，起草专家组成员陆续更换，除了专家组内部形成的数十个版本外，比较重要的是2007年公开征求意见稿、2008年送审稿、2017年送审稿和2020年公开征求意见稿，其中2008年送审稿和2017年送审稿是没有公开发布的版本。2007年征求意见稿共140条，分为总则、能源综合管理、能源战略与规划、能源开发与加工转换、能源供应与服务、能源节约、能源储备、能源应急、农村能源、能源价格与财税、能源科技、能源国际合作、监督检查、法律责任以及附则等15章。2020年征求意见稿共117条，分为11章，分别为总则、能源战略和规划、能源开发与加工转换、能源供应与使用、能源市场、能源安全、科技进步、国际合作、监督管理、法律责任、附则等。
2020年征求意见稿承继了2007年征求意见稿的框架结构，但是章节数量、名称和具体条文内容都有变化，体现了立法时空和思路的改变。例如，2020年意见稿删除了“能源综合管理”一章，把相关内容分散到了“总则”和“监督管理”，虽然保留了“国务院能源主管部门”概念，但弱化了2007年征求意见稿中对“国务院能源主管部门”职责的规定；“能源节约”“农村能源”不再作为专门章节，是由于我国已经有专门的节约能源法，城乡一体化成效显著，农村能源结构和保障方式已经发生巨大变化；“能源价格和财税”变成“能源市场”，区分竞争性环节和自然垄断环节，竞争性环节价格从“主要由市场调节”变成“主要由市场形成”，体现了能源商品属性的回归和对能源行业市场化改革方向的确认；其他章节和具体条文内容的变化不一而足。
13年间，我国能源行业规模、结构、管理体制、政策理念和能源战略都发生了巨大变化，《能源法(征求意见稿)》做出相应调整，体现我国能源行业治理的新形势、新理念、新思路，是与时俱进的表现，也说明了能源行业转型时期能源立法的不易，解释了能源法典为何迟迟未出。
《能源法》短期内能否出台？
由国务院总理牵头的国家能源领导小组2005年成立，设立国家能源领导小组办公室，成立了由15个部委、机构组成的《能源法》起草组，并于2007年公布征求意见稿，2008年向国务院法制办提交送审稿。当时，能源立法紧锣密鼓，大能源部呼之欲出，应该说是《能源法》最接近出台的时候。随着2008年国务院机构改革，成立国家发展改革委管理的国家能源局和部际协调机构国家能源委员会，虽然能源法立法工作仍在继续进行，但节奏放慢。直到2015年，能源法被列入国务院年度立法工作计划第一类(全面深化改革和全面依法治国急需的项目)，能源法立法工作再次发力，国家能源局于2017年向当时的国务院法制办重新提交送审稿，并在2017年送审稿的基础上形成了2020年公开征求意见稿。
能源行业庞大复杂，油、气、煤、核、电，风、光、水、地热、生物质，生产、运输、储备、加工、销售，涉及领域众多，发展阶段不同，能源法要设计整个能源行业的治理体系非常不易。从2020年征求意见稿文本内容来看，也存在尚待完善之处，如概念不统一、逻辑不严谨等。这次公开征求意见后的修订工作将十分繁重，需要耗费不短的时间。即使完成修订后再次送审，司法部顺利通过，起草工作完成，也还要列入国务院报审计划和全国人大立法计划，全国人大或其常委会审议通过后才算正式出台。因此，从立法迫切性、文本内容、立法程序等多个角度来看，能源法短期内出台有较大难度。
来源：中国石油报
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